Punakaartin johto teki maalis-huhtikuussa 1918 suunnitelmia oman laivaston perustamiseksi. Suunnitelmien taustalla olivat sodan pitkittyminen ja lähestyvä avovesikausi. Lisäksi Saksan maihinnousu-uhka punaisten selustaan oli kasvanut Saksan edettyä Baltiaan. Suomen satamissa talvehtineelta venäläislaivastolta ei ollut odotettavissa apua, koska bolshevikkihallinto oli solminut 3. maaliskuuta rauhansopimuksen keskusvaltojen kanssa. Laivaston perustamisen esikuvana toimi neljä vuotta kestänyt maailmansota ja suurten laivastojen rinnalle perustetut apulaivastot.
Punakaartin laivaston perustaminen käskettiin yleisesikunnan päiväkäskyllä numero 19. Laivastot oli määrä perustaa Turussa, Helsingissä ja Viipurissa, vähintään 12 laivan laivastoina ja Uudessakaupungissa, Raumalla ja Porissa 6 laivan laivastoina. Järvilaivastot oli määrä muodostaa Tampereella, Lahdessa ja Lappeenrannassa.